Controle interno e controladoria pública: o que a Constituição e a LRF exigem dos órgãos de gestão

A Constituição Federal de 1988 determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas integrados de controle interno para fiscalizar a gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Em complemento, a Lei Complementar 101/2000 atribui a esses sistemas a fiscalização direta do cumprimento dos limites fiscais. A atuação da controladoria assegura a legalidade administrativa e fornece suporte técnico para a tomada de decisões na governança pública.

Atualizado em 13 de outubro de 2026.

O que a Constituição Federal estabelece para o controle interno

O art. 74, caput, da Constituição Federal de 1988 exige que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham, de forma integrada, sistema de controle interno. Essa determinação alcança a União e, por força do princípio da simetria, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Cada ente federativo deve estruturar suas unidades com atribuições de acompanhamento técnico.

Entre as finalidades expressas no texto constitucional está o dever de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades públicas, conforme o art. 74, inciso II. Essa competência abrange inclusive a aplicação de recursos públicos repassados a entidades de direito privado por convênios ou contratos de gestão.

O sistema de controle interno também possui a obrigação de apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Caso os responsáveis pelo controle interno tomem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, a Constituição impõe o dever de dar ciência imediata ao Tribunal de Contas sob pena de responsabilidade solidária.

Como a Lei de Responsabilidade Fiscal amplia essa fiscalização

A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, ampliou as competências atribuídas aos órgãos de controle. O art. 59, caput, da referida lei complementar fixa expressamente que o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizará o cumprimento de seus limites orçamentários e fiscais.

Essa verificação exige o acompanhamento periódico do atingimento de metas fiscais, dos limites de despesas com pessoal, do endividamento público e das condições para realização de operações de crédito. A contabilidade pública fornece a base de dados para esses relatórios, conectando a elaboração do Relatório de Gestão Fiscal à conferência realizada pela controladoria. Metodologias técnicas como a amostragem estatística em auditoria contábil servem de suporte para os testes de integridade das despesas.

A exigência da LRF aplica-se à administração direta, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. As empresas públicas não dependentes não se submetem à maioria dos tetos de gastos da LRF, mas continuam sujeitas à fiscalização ordinária sobre a aplicação de verbas públicas.

A organização federal sob os Decretos 3.591/2000 e 11.330/2023

No âmbito do Poder Executivo federal, a estruturação do sistema foi detalhada pelo Decreto 3.591/2000. O art. 7º, inciso III, desse decreto atribui às atividades de controle interno a finalidade de subsidiar o aperfeiçoamento da gestão pública, nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas.

Com a edição do Decreto 11.330/2023, alterado pelo Decreto 11.824/2023, a Controladoria-Geral da União consolidou sua posição como órgão central do Sistema de Gestão de Riscos e Controle Interno do Poder Executivo federal. O art. 1º, caput, dessa norma define a atuação da CGU na coordenação de integridade, correição e auditoria governamental. Essa atuação se soma às diretrizes de gestão por competências e liderança pública aplicadas aos quadros técnicos federais.

O modelo federal serve frequentemente de referência para controladorias estaduais e municipais, embora cada ente preserve autonomia legislativa para estruturar sua própria carreira e órgão de controle, observados os parâmetros constitucionais de controle prévio, concomitante e posterior.

Comparação das atribuições do controle interno

Os limites de atuação e as decisões do Supremo Tribunal Federal

A atuação das controladorias não substitui o papel do gestor público nem pode invadir competências exclusivas de outros órgãos. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que as unidades de controle interno têm competência para fiscalizar a regularidade dos atos e despesas, mas sua atuação finalística não pode violar a autonomia constitucional de outros Poderes.

Da mesma forma, no tocante a sociedades de economia mista e empresas estatais que exploram atividade econômica em regime de concorrência, o controle deve respeitar a reserva técnica e a governança de mercado, desde que não haja emprego direto de recursos do Tesouro Nacional para custeio operacional ordinário.

Ainda está indefinida na legislação federal a existência de um marco legal nacional unificado que padronize a atuação metodológica de auditoria interna entre os Tribunais de Contas e as controladorias municipais, persistindo variações de exigências conforme a legislação de cada Estado e Município.

Como o contador deve proceder

1. Verificar os limites da LRF: conferir se as despesas de pessoal e o endividamento do ente público ou entidade respeitam os tetos do art. 59 da LC 101/2000.
2. Confrontar a documentação de empenho e liquidação: auditar os processos de pagamento para garantir a existência de suporte documental idôneo antes da liquidação da despesa.
3. Padronizar rotinas de controle prévio: estabelecer listas de checagem para contratações públicas, convênios e concessão de diárias, atendendo ao art. 74, II, da CF/88.
4. Monitorar repasses a entidades privadas: certificar-se de que os recursos repassados via termo de colaboração ou fomento contenham prestações de contas regulares nos prazos legais.
5. Emitir relatórios de conformidade periódicos: submeter notas técnicas aos gestores públicos sobre os pontos de risco contábil identificados nos balancetes mensais.

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Perguntas frequentes

O controle interno é obrigatório para pequenos municípios?

Sim. O art. 74 da Constituição Federal impõe a manutenção de sistema de controle interno a todos os entes federativos, independentemente do porte populacional ou da receita municipal.

O órgão de controle interno pode anular atos administrativos diretamente?

Não. O controle interno recomenda ajustes, emite relatórios e aponta irregularidades à autoridade competente, que detém o poder hierárquico para anular ou revogar o ato administrativo.

A LRF dispensa empresas estatais dependentes da fiscalização do controle interno?

Não. Empresas estatais dependentes sujeitam-se plenamente às exigências de controle orçamentário e fiscal previstas no art. 59 da Lei Complementar 101/2000.

O que ocorre se o controle interno não comunicar uma irregularidade ao Tribunal de Contas?

Os responsáveis pelo controle interno respondem solidariamente com o gestor que cometeu a falta, conforme previsto no § 1º do art. 74 da Constituição Federal.

Fontes

• Constituição Federal de 1988 (Planalto)
• Lei Complementar 101/2000 (Planalto)
• Decreto 3.591/2000 (Planalto)
• Decreto 11.330/2023 (Planalto)
• Supremo Tribunal Federal (STF)